Een impuls voor Leven Lang Ontwikkelen (LLO) is nodig vanwege de ambities van Nederland, transities en uitdagingen voor de arbeidsmarkt. Zo is alleen al de komst van AI disruptief: banen verdwijnen of veranderen, waardoor we niet meer blijven doen wat we tot nu toe deden en doorontwikkelen noodzakelijk is. Deze urgentie wordt in het rapport Wennink en het Coalitieakkoord ‘Aan de Slag’ onderstreept.
Uit diverse onderzoeken1 blijkt dat een gebrek aan tijd, geld en motivatie van een werknemer en het ontbreken van een leercultuur in een bedrijf een rem op LLO is[1]. Dus een stimulans aan de vraagkant van LLO is nodig. Het is niet een probleem van het opleidingsaanbod. Naar aanleiding van de voortgangsbrief LLO van het kabinet d.d. 18 december 2025 en de bijlage verkenning wettelijke taak LLO voor het bekostigd onderwijs brengt de NRTO graag het volgende onder uw aandacht:
- Het coalitieakkoord wil op korte termijn een regeling instellen om LLO te stimuleren. Om de vraagkant effectief te stimuleren is de introductie van een voucherregeling hiervoor een praktische oplossing.
- Het beleggen van een eventuele wettelijke LLO-taak of regionale zorgplicht bij het bekostigd onderwijs brengt het LLO-stelsel niet wezenlijk in beweging, omdat dat de focus op aanbod legt in plaats van op de kernbelemmeringen aan de vraagzijde.
- De oplossingen van laaggeletterdheid liggen in het herkennen en erkennen van de vraag, en niet in het systeem.
We lichten de 3 punten hieronder toe.
Bij 1. Vouchers voor deelnemers van opleidingen op korte termijn
Scholing is een belangrijke sleutel om een kansrijke positie te verwerven en te behouden op de veranderende arbeidsmarkt. Door persoonlijk ontwikkelbudget beschikbaar te stellen worden mensen in staat gesteld om duurzaam inzetbaar te zijn.
Hiervoor is een voucherregeling voor vitale sectoren met arbeidsmarktrelevantienodig. Wij denken aanbijvoorbeeld bijscholing op AI en andere digitale vaardigheden en omscholing naar tekort- en of transitiesectoren zoals energie, techniek en zorg. Deze kan eenvoudig ingericht worden zie ook verkenning opties leerrekening (2023) van het Ministerie van SZW.
Dit kan als opmaat dienen voor een systeem van structurele leerrechten, zoals beschreven in het coalitieakkoord en het SEO-rapport Leerrechten doorgerekend. Leerrechten zijn beschikbaar voor werkenden en werkzoekenden met een startkwalificatie die al twee jaar geen opleiding meer volgen, of ouder zijn dan 27 jaar. De hoogte van de leerrechten wordt gebaseerd op eerder gevolgde scholing en is regressief: wanneer iemand weinig initiële scholing heeft gevolgd, zijn er meer leerrechten beschikbaar dan voor iemand die meer initiële scholing heeft gevolgd. Er zijn diverse doorrekeningen voor het gebruik van leerrechten. In alle scenario’s levert het toekennen van leerrechten een positieve business case voor de maatschappij op (pagina 6): het welzijn van de deelnemer stijgt, de welvaart van Nederland stijgt en er zijn minder sociale uitkeringen nodig.
In het SEO-rapport Naar een systeem van leerrechten (2023) is hieraan een vervolg gegeven. Dit rapport bevat een plan voor de implementatie en uitvoering van individuele leerrechten.
Met een eerste budget van circa 300 miljoen euro kunnen stappen worden gezet. Dit is vergelijkbaar met de omvang van het budget voor de voormalige STAP-regeling en de fiscale scholingsaftrek, die beiden zijn afgeschaft. Nu is hiervoor 100 miljoen Euro gereserveerd.
Bij 2. Verkenning wettelijke taak LLO voor het bekostigd onderwijs (bijlage LLO Kamerbrief december 2025)
De NRTO is, gezien bovenstaande, dan ook kritisch op onderdelen van deze analyse en op een aantal delen van oplossingsrichtingen in deze verkenning. Wij geven u enkele belangrijke reflecties mee.
Analyse
Uit meerdere onderzoeken blijkt dat de knelpunten liggen aan de vraagzijde, te weten: tijd, geld en motivatie van deelnemers en leercultuur bij werkgevers. Er is geen sprake van een tekort aan opleidingsaanbod. Een noodzaak tot aanbodsturing via een wettelijke opdracht of zorgplicht is daarom niet logisch en vormt eenstap die ook niet logisch uit het onderzoek volgt. Er zijn verschillende alternatieve beleidsopties voorhanden die direct inspelen op de belemmeringen van de vraagkant. Zoals hierboven toegelicht, is vraaggestuurde financiering daarvan een relevant voorbeeld.
Het in de verkenning geschetste beeld van transitiefalen en marktfalen in de verkenning wordt door ons bestreden.
De conclusie dat er onvoldoende aanbod voor transities zou zijn, houdt geen stand wanneer uit het onderzoek (p29) blijkt dat 92% respectievelijk 100% van de geënquêteerden geen structurele belemmeringen in het opleidingsaanbod ervaren. Daarnaast ontwikkelen private opleiders hun aanbod juist in directe aansluiting op actuele en verwachte arbeidsmarktbehoeften.
Het idee dat er een publieke taak nodig is om kwetsbare doelgroepen (bijv. laaggeletterden, statushouders) te bereiken die niet rendabel voor ‘marktpartijen’ zou zijn, is niet terecht. Het omgekeerde wordt bevestigd in het onderzoek naar de wettelijke opdracht (p42) en het onderzoek naar basisvaardigheden (p15) voor werkgevers en werknemers: opleiders bedienen deze doelgroepen reeds en vaak in opdracht van publieke en semipublieke partijen in de regionale arbeidsmarktinfrastructuur, met aantoonbaar positieve resultaten. Voor deze effectiviteit is ruime praktijkervaring beschikbaar.
In de wetenschap dat het om:
- knelpunten aan vraagkant (deelnemers en werkgevers) gaat;
- de analyses ten aanzien van marktfalen en het bereik van doelgroepen onvoldoende onderbouwd zijn; en
- in de verkenning expliciet aangegeven is dat deze opleidingsmarkt voor volwassenen een economische activiteit is (i.t.t. het initieel onderwijs),
kan niet de conclusie getrokken worden dat een wettelijke opdracht voor publiek onderwijs nodig is.
De voorgestelde beleidsopties houden daarom geen causaal verband met de analyse.
Daarnaast zijn ze niet proportioneel en doelmatig: er is noch onderzocht noch aangetoond welke impact deze aanbodsturing heeft op de bestaande economische LLO-markt. Eerder is door SEO Onderzoeksbureau beschreven dat het gelijk speelveld in het gedrang komt en daarmee mogelijk substitutie plaatsvindt.
Een zorgplicht op regioniveau is ook niet doelmatig omdat er reeds voldoende analyses van onderzoeksbureaus (ROA, CBS, UWV) zijn, die de regionale arbeidsmarkt in kaart brengen. De vraag voorts ophalen bij werkgevers is een standaard onderdeel van handelen op een private markt.
Bij 3 Oplossingen Laaggeletterdheid
Het probleem zit hier voornamelijk in de vraagherkenning en erkenning. Uit zowel het onderzoek naar basisvaardigheden als het bredere LLO-onderzoek blijkt een consistent beeld: de belangrijkste knelpunten liggen niet bij het aanbod of de werking van publieke of private opleiders. De grootste belemmeringen zitten aan de vraagkant: veel volwassenen herkennen hun probleem niet, ervaren schaamte, worden onvoldoende doorverwezen en werkgevers hebben weinig prikkels om deelname te stimuleren. Die stimulering is belangrijker dan systeemveranderingen.
Daarbovenop komt financiële instabiliteit: tijdelijke middelen en versnipperde financiering maken structurele opbouw lastig. Daarnaast knelt ook de uitvoering op publiek niveau. Gemeenten kampen met capaciteitsproblemen en complexe governance en aanbestedingsstructuren bemoeilijken samenwerking en continuïteit.
De effectiviteit van NT1-aanbod wordt vooral bepaald door toeleiding, samenwerking en kwaliteit, niet door de vraag of een aanbieder publiek of privaat is.
Dit is ook in vergelijkbare zin eerder geconcludeerd door Onderzoeksbureau AEF voor de Onderwijsroute in inburgering (NT2), waar niet het systeem van aanbod leidend is, maar de toeleiding en het benodigde maatwerk voor het individu. Het aanbod is flexibel en talrijk.
